Par : Professeure Monica Popescu
À la suite de la publication en 2024 de l’ouvrage collectif L’État, hier, aujourd’hui et demain - Études en l’honneur du professeur Pierre Issalys, dirigé par les professeures Monica Popescu et Mélanie Samson, la Chaire a inauguré une série de séminaires visant à offrir aux auteurs et aux autrices ayant participé au projet l’occasion de présenter leurs travaux et d’en discuter avec chercheurs invités et membres de la communauté universitaire.
Une troisième rencontre de la série s’est tenue le 25 septembre 2025 autour de l’article « La codification du droit administratif » de Daniel Mockle, professeur honoraire à l’Université du Québec à Montréal. La présentation du texte par son auteur a été suivie par une intervention du professeur Silvio Normand, expert en codification du droit civil, et des échanges avec les chercheurs présents.
Le professeur Mockle s’est penché sur l’utilité et les difficultés de la codification du droit administratif au Québec, en présentant les enjeux conceptuels, culturels et pratiques liés à une telle entreprise et en mobilisant des éléments d’analyse comparative avec le droit français et étatsunien. L’auteur rappelle que le Québec se distingue au sein du Canada par son ancrage dans la tradition juridique romano-germanique, qui l’a historiquement rendu plus favorable à la codification que les provinces anglophones. Il possède déjà plusieurs codes et un environnement juridique culturellement ouvert à cette forme d’organisation normative. Cependant, ce contexte théorique favorable n’a pas donné lieu à des efforts soutenus de codification dans les dernières décennies. L’entreprise semble plutôt « en panne » aujourd’hui, sans véritable projet systémique.
Ce qui caractérise le Québec contemporain est plutôt une nette préférence pour la législation, un fort légicentrisme qui singularise, encore une fois, le Québec par rapport à l’ensemble du Canada, où le recours à la législation est moins systématique. Le développement du droit y passe par l’adoption de lois nombreuses et volumineuses, certaines rivalisant par leur longueur avec des codes adoptés dans des juridictions civilistes. La taille d’une loi ne suffit pas à en faire un code. L’absence d’unité conceptuelle et la multiplication des textes créent plutôt un phénomène de fragmentation normative, qui se manifeste notamment par la coexistence de nombreuses lois sectorielles, par l’existence d’un système professionnel composé de 46 ordres professionnels, chacun créé par une loi particulière, et par la création de nombreux organismes publics, institués et régis chacun par sa propre loi constitutive.
Alors que la codification implique la « systématisation », la « clarté », la « logique » et la « mise en ordre », ce paysage législatif morcelé dénote plutôt des incohérences, des chevauchements terminologiques et un manque de vision systémique. Selon l’auteur, ce contexte milite fortement en faveur de la codification dont les objectifs sont ceux d’améliorer la clarté, la lisibilité, la cohérence, la sécurité et l'accessibilité du droit, objectifs associés, dans la tradition française, à l’entreprise de codification. La codification comporte ainsi non seulement des bénéfices sur le plan fonctionnel, mais aussi un effet de démocratisation du droit.
Cependant, les obstacles à une codification du droit québécois, en particulier du droit administratif, sont considérables. Tandis que certains domaines du droit québécois pourraient, en théorie, mieux se prêter à une codification – le droit de la consommation ou le droit de l’environnement, par exemple, où les règles sont plus homogènes –, le droit administratif présente un niveau de dispersion qui complique les efforts d’intégration en un code ou plutôt en des codes thématiques. Quoiqu’on puisse choisir comme point de départ de séparer les textes qui relèvent de cette matière entre ceux qui ont pour objet l'organisation du fonctionnement des administrations publiques et ceux qui portent sur les relations entre les administrations et les citoyens, il est ensuite difficile de déceler des régularités et des consistances. Outre le désordre terminologique, les approches législatives varient fortement d’une loi à l’autre : certaines reposent, pour définir leur champ d’application, sur des définitions de portée générale, d’autres sur des énumérations de catégories, d’autres encore sur la confection de listes d’organismes visés.
En définitive, le professeur Mockle attire l’attention sur le fait que la réussite d’une entreprise de codification du droit administratif implique bien plus que des « bonnes volontés » dans quelques milieux universitaires et de l’appareil gouvernemental. En France, la mise sur pied d’une institution spécialisée, la Commission supérieure de codification, a permis d’entreprendre le travail de longue haleine visant à harmoniser et regrouper des ensembles normatifs hétérogènes. Une volonté politique forte et l’investissement de moyens importants sont indispensables au démarrage même d’une telle entreprise. La question centrale n’est donc pas seulement de savoir s’il faut codifier, mais comment et dans quelles conditions institutionnelles un projet de codification pourrait réellement être réalisé afin d’améliorer l’organisation du droit administratif québécois.
Daniel Mockle, « La codification du droit administratif », dans Monica Popescu et Mélanie Samson (dir.), L’État, hier, aujourd’hui et demain. Études en l’honneur du professeur Pierre Issalys, Québec, Éditions Yvon Blais, 2024, p. 45.
