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Le processus décisionnel du gouvernement du Québec

6 juillet 2018
Par: 
Dominique Boulanger

Le 20 juin 2018, Me Marc-Antoine Adam, secrétaire général associé responsable du secrétariat du Conseil exécutif, a prononcé une conférence intitulée « Le processus décisionnel du gouvernement du Québec ». Cette conférence organisée par la Chaire de rédaction juridique Louis-Philippe-Pigeon a été suivie d’un cocktail offert par la Faculté de droit pour souligner la réussite des étudiantes et des étudiants inscrits au microprogramme de deuxième cycle en légistique.

Me Adam a présenté le cadre général du processus décisionnel tout en expliquant les raisons qui animent les règles qui l’entourent.

Le gouvernement du Québec est formé du Conseil des ministres – aussi appelé Conseil exécutif – et du lieutenant-gouverneur. Le Conseil des ministres comprend le premier ministre, qui le préside, et tous les ministres. Le whip et le président du caucus du parti qui forme le gouvernement participent également aux séances. Y assistent aussi le secrétaire général et le secrétaire général associé, ainsi que le directeur et la directrice adjointe du cabinet du premier ministre. Le Conseil est soutenu par cinq comités réguliers composés de ministres, soit le Comité des priorités, le Conseil du trésor, le Comité de législation, le Comité du développement social, éducatif et culturel et le Comité de l’économie, de la création d’emploi et du développement durable. Au besoin, des comités spéciaux peuvent également être mis en place. Le premier ministre et le Conseil des ministres sont appuyés dans leur rôle de direction de l’État par le ministère du Conseil exécutif.

Lors de la préparation d’un dossier à l’intention du Conseil des ministres, des échanges préliminaires peuvent avoir lieu entre différentes instances telles que le cabinet du premier ministre et le secrétariat à la législation. Une fois finalisé, le dossier est transmis au secrétariat du Conseil exécutif qui fait une analyse sommaire de celui-ci. Ensuite, des avis sont sollicités auprès des ministères susceptibles d’être affectés. Puis, le dossier est soumis pour examen et recommandation au Conseil du trésor, au comité multisectoriel pertinent et au Comité de législation (dans le cas des projets de loi). Chacun de ces comités a son propre secrétariat qui analyse le dossier. Une fois ces étapes franchies, le dossier ainsi que les divers avis et recommandations sont transmis pour décision aux membres du Conseil des ministres.

Tout dossier doit être soumis par écrit au Conseil des ministres et signé par un ou plusieurs ministres porteurs. Les dossiers décisionnels sont présentés dans un mémoire ou une note explicative accompagnés d’une recommandation, tandis que les dossiers non décisionnels sont transmis par une note d’information ne comportant pas de recommandation.

Le Conseil des ministres exerce un rôle normatif, un rôle politique, pour établir les nouvelles politiques ou orientations gouvernementales, et un rôle administratif, concernant par exemple l’approbation de nominations ou du cadre budgétaire. Son rôle normatif consiste à approuver les projets de loi ainsi que les projets de règlement. Après avoir été publié à titre de projet pour consultation publique, un règlement est édicté par décret. La prise du décret doit être recommandée par le ministre responsable de l’application de la loi habilitante. Une fois la décision prise, le décret est signé par le premier ministre et le lieutenant-gouverneur et publié dans la Gazette officielle. Quant au projet de loi, il est déposé à l’Assemblée nationale.

Le droit qui régit le processus décisionnel du Conseil des ministres est à la fois écrit, tel que prévu entre autres dans la Loi sur l’exécutif et le Décret concernant l’organisation et le fonctionnement du Conseil exécutif (le « Décret »), et non écrit, tel que développé par la common law et les conventions constitutionnelles. Ce sont ces conventions qui, en grande partie, gouvernent les relations entre le parlement et le gouvernement, le lieutenant-gouverneur, le premier ministre ou le ministre et le Conseil des ministres, le politique et l’administratif. Le droit non écrit permet à ce processus d’être flexible et adaptable, mais le rend aussi vulnérable dans la mesure où il est mal connu et que sa pérennité est tributaire du sentiment des acteurs d’être liés par ses règles.

Une convention importante dans notre système parlementaire est la responsabilité ministérielle, qui comporte un volet individuel et un volet collectif. Un ministre est à la fois responsable devant l’Assemblée nationale de façon individuelle de l’ensemble des actes posés par son ministère, et responsable de façon collective avec tous les ministres de l’action de l’ensemble des ministères et du gouvernement, ce qu’on appelle la solidarité ministérielle. Toute décision susceptible d’engager la responsabilité collective doit donc être prise au Conseil des ministres. Les décisions s’y prennent par consensus et doivent ensuite être défendues par tous les ministres. Le processus décisionnel doit donc permettre que tous les éclairages pertinents puissent être fournis aux ministres et assurer la tenue de discussions franches entre ceux-ci. Pour cette raison, tant les propos tenus au Conseil des ministres que les documents à l’origine des décisions qui y sont prises doivent, sauf exception, demeurer secrets pendant un délai de 25 ans de leur date. Exposer les enjeux et positions discutés en amont de la décision en rendant systématiquement publics, de façon contemporaine à celle-ci, les documents soumis par et pour les ministres rendrait intenable la solidarité ministérielle.

Juridiquement, la confidentialité des documents soumis au Conseil des ministres est protégée par le secret des délibérations du Conseil, un privilège de common law, et par l’article 33 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (la « Loi sur l’accès »). Cette protection peut, en certaines circonstances, être levée par le ministre signataire du document. L’exercice de cette faculté est encadré par les articles 47 à 53 du Décret. La règle de base donnée aux ministres veut que les mémoires comportent généralement une partie accessible. Toutefois, il a toujours été permis de rendre un mémoire entièrement confidentiel lorsque les circonstances l’exigent. Tous les autres documents sont confidentiels. Dans le cadre des instances judicaires, c’est par l’entremise d’une objection en vertu de l’article 283 du Code de procédure civile que la confidentialité des documents décisionnels est assurée. Toutefois, lorsqu’au terme d’une analyse de la balance des inconvénients,  l’intérêt de la justice le commande, un juge peut décider de lever celle-ci.

Tout récemment, des modifications ont été apportées à l’article 33 de la Loi sur l’accès par la Loi concernant l’accessibilité de certains documents du Conseil exécutif ou qui lui sont destinés, sanctionnée le 20 mars 2018, afin de renforcer le secret entourant les documents relatifs aux décisions prises au Conseil exécutif. Cette loi à portée déclaratoire visait à remédier aux effets de deux décisions de la Commission d’accès à l’information du Québec (CAI) rendues en 2013 et subséquemment maintenues par la Cour du Québec, la Cour supérieure et la Cour d’appel. Dans ces deux affaires, les demandeurs cherchaient à obtenir différents documents, dont des parties de mémoires soumis au Conseil exécutif, relativement aux dossiers des orphelins de Duplessis et du recouvrement du coût des soins de santé et des dommages-intérêts liés au tabac. La CAI avait ordonné la transmission des documents en jugeant que les mémoires n’étaient pas une communication d’un ministre à un autre et n’étaient donc pas protégés par l’article 33, renversant ainsi l’interprétation qui avait toujours eu cours et avait notamment  été validée par la Cour du Québec dès 1995. Le nouveau libellé de l’article 33 précise maintenant que sont protégées « les communications d’un ou plusieurs membres du Conseil exécutif à un ou à plusieurs autres membres de ce conseil, au Conseil exécutif lui-même, au Conseil du trésor ou à un comité ministériel, à moins que l’auteur ou, le cas échéant, les auteurs n’en décident autrement ».

C’est donc une conférence extrêmement riche que nous a livrée Me Adam.

 

Pour plus d’information :

Décret 1166-2017, 6 décembre 2017 concernant l’organisation et le fonctionnement du Conseil exécutif, (2018) 150 G.O.Q. II, 31

Loi concernant l’accessibilité de certains documents du conseil exécutif ou qui lui sont destinés, L.Q. 2018, c. 3. (Projet de loi 164)

Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ, c. A-2.1, dont les articles 30 à 40

Loi sur l’exécutif, RLRQ, c. E-18

Loi sur le ministère du Conseil exécutif, RLRQ, c. M-30

Babcock c. Canada, 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3, par. 18 (privilège de la confidentialité des discussions et documents du Cabinet)

Municipalité régionale de comté de Roussillon c. Procureure générale du Québec, 2017 QCCS 2512 (conditions d’application de l’art. 283 C.p.c.)

Procureure générale du Québec c. Cour du Québec, 2015 QCCS 2406, conf. par 2017 QCCA 1964 (confidentialité des mémoires du Conseil exécutif dans le dossier des orphelins de Duplessis)

Procureure générale du Québec c. Cour du Québec, 2016 QCCS 554, conf. par 2017 QCCA 1964 (confidentialité des mémoires du Conseil exécutif dans le dossier du tabac)

Ministère des Finances c. David (19 septembre 1995), Québec 200-02-003598-945, [1995] C.A.I. 477 (C.Q.).

 

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