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L.-P. Pigeon et l’interprétation constitutionnelle (2)

26 août 2019
Par: 
Stéphanie Boutin

En parcourant les écrits de Louis-Philippe Pigeon et de Jean-Charles Bonenfant, nous avons découvert avec intérêt leur pensée en matière d’interprétation constitutionnelle. Nous publions une série de quatre nouvelles à ce propos.

Cette deuxième nouvelle présente les jugements rédigés par Louis-Philippe Pigeon concernant l’interprétation des règles relatives au partage des compétences législatives.

La vision autonomiste révélée par les écrits que Louis-Philippe Pigeon a rédigés avant sa nomination à la Cour suprême du Canada continue de transparaître à travers ses jugements.

Notre analyse porte sur les jugements dont Louis-Philippe Pigeon a rédigé les motifs, qu’ils soient unanimes, majoritaires ou concurrents. Les domaines suivants sont examinés : les relations interprovinciales, le droit criminel, l’environnement, les Autochtones et les entreprises fédérales. Cette analyse met en lumière ce que Me Olivier Courtemanche appelle la recherche de « l’efficience du partage législatif des compétences » (1) préconisée par le juge Pigeon pour favoriser la protection des pouvoirs provinciaux.

1    Les relations interprovinciales 

En 1971, dans l’affaire Caloil c Canada (PG), le juge Pigeon rédige l’opinion unanime de la Cour (2). La constitutionnalité de la réglementation fédérale sur l’Office national de l’énergie est contestée. Le juge Pigeon aborde le problème sous l’angle de la doctrine du caractère véritable et confirme la validité de la loi fédérale et des règlements adoptés en vertu de celle-ci:

Il est clair […] que l’existence et la portée de la compétence des provinces en matière de réglementation de commerces spécifiques dans les limites d’une province n’est pas l’unique critère à considérer pour décider de la validité d’un règlement fédéral visant un tel commerce. Au contraire, ce n’est pas une objection lorsque la législation attaquée fait partie intégrante d’une réglementation du commerce international ou interprovincial, une fin qui déborde clairement le cadre de la compétence provinciale et s’insère dans le champ d’action exclusif du fédéral. […] En l’espèce, […] les mesures que les dispositions attaquées visaient à mettre en œuvre constituent une réglementation des importations d’un produit donné, dans le but de favoriser l’exploitation et l’utilisation des ressources pétrolières du Canada. La restriction à une région déterminée, appliquée à la distribution du projet importé, a pour but de réserver le marché en d’autres régions au projet des produits en provenance d’autres provinces canadiennes. Par conséquent, le caractère véritable de la législation est un aspect de l’administration d’un programme de mise en marché extra-provinciale […]. Dans ces conditions, l’entrave au commerce local, restreinte comme elle l’est à un produit importé, forme partie intégrante de la réglementation des importations dans l’évolution d’une politique extra-provinciale et on ne saurait la qualifier d’« empiètement injustifié sur une compétence provinciale ». (3)

La même année, le juge Pigeon, dans des motifs concurrents, interdit à la province du Manitoba de limiter le commerce des œufs provenant des autres provinces pour favoriser les œufs des producteurs manitobains, car cela touche à la compétence fédérale sur le commerce interprovincial (4).

En 1975, le juge Pigeon rédige les motifs de la majorité dans Burns Food Ltd c Manitoba (PG) (5). Dans cette affaire, un règlement provincial oblige les exploitants d’abattoirs à acheter les porcs de l’office des producteurs. Ce règlement a donc pour effet d’empêcher l’abattage de porcs achetés dans une autre province sans l’intermédiaire de l’office. Le juge Pigeon analyse l’objet de la loi et son caractère véritable. Il déclare la nullité du règlement et écrit :

Si le Parlement fédéral ne peut règlementer le commerce local pour le motif qu’il serait plus efficace de le réglementer en même temps que le commerce extra-provincial, a fortiori une législature provinciale ne peut réglementer le commerce interprovincial d’un produit donné parce que cela semble souhaitable pour l’efficacité du contrôle du commerce intra-provincial. En d’autres termes, la réglementation directe du commerce interprovincial est en soi un domaine qui ne relève pas du pouvoir législatif d’une province et on ne peut la considérer comme accessoire au commerce local. […] En réalité, le règlement attaqué ne vise pas vraiment des biens déjà apportés dans la province. Ce qu’il cherche à faire c’est d’exiger que leur acquisition auprès d’un producteur dans une autre province se fasse conformément à la loi du Manitoba, non à celle de la province d’origine. Il est vrai qu’il ne prétend pas en interdire l’entrée si cette exigence n’est pas remplie mais il cherche à obtenir le même résultat lorsqu’il prévoit que les biens ne peuvent être utilisés à la fin unique pour laquelle ils ont été apportés à savoir, l’abattage immédiat. (6)

Comme le souligne Me Courtemanche, le juge Pigeon applique alors « le principe interprétatif de non-extraterritorialité des lois » (7) et défend un certain « équilibre entre les compétences législatives des provinces et du fédéral » (8).

En 1978, dans Tomell Investments Ltd c East Marstock Lands Ltd (9), le juge Pigeon énonce que les provinces peuvent légiférer accessoirement dans un champ de compétence fédérale non occupé :

Bien qu’en général, l’abstention par le Parlement fédéral d’exercer son pouvoir législatif exclusif n’autorise pas les législatures provinciales à adopter une législation sur le sujet, cela est vrai uniquement à l’égard de ce qu’on peut appeler le pouvoir fédéral essentiel. Pour tout ce qui ne se situe pas strictement dans les limites de ce pouvoir mais peut faire l’objet de dispositions accessoires, la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils et sur les matières de nature locale demeure intacte jusqu’à ce que le champ soit occupé. (10)

La même année, dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles (11), le juge Pigeon reconnaît la validité de la délégation administrative entre différents paliers de gouvernement. Dans cette affaire, le fédéral a délégué au provincial une compétence en matière de commerce interprovincial et d’exportation. Dans ses motifs, le juge Pigeon écrit:

À mon avis, le contrôle de la production, agricole ou industrielle, constitue de prime abord une question locale, de compétence provinciale. Les exploitations avicoles, si je puis utiliser cette expression pour désigner ce genre d’usine où des aliments sont transformés en volailles et en œufs, constituent des entreprises locales assujetties à la compétence provinciale en vertu de l’art. 92(10) de l’A.A.N.B., à moins que l’on considère qu’il s’agit de l « agriculture » qui, en vertu de l’art. 95, relève également de la compétence provinciale, mais sous réserve du pouvoir prépondérant du Parlement.[…] En l’espèce, la réglementation provinciale ne vise pas le commerce extra-provincial. Dans la mesure où elle l’atteint, elle vient compléter la réglementation établie sous l’autorité fédérale. À mon avis, cela est parfaitement légitime. Le contraire signifierait que notre Constitution empêche toute entente fédérale-provinciale de coopération en vue d’établir un régime pratique de production et de commercialisation ordonnées et efficaces d’une denrée dont le commerce tant intra-provincial qu’extra-provincial a besoin d’être réglementé […]. (12)

Selon le juge Pigeon : « les tribunaux doivent rechercher l’intention derrière les mots pour mettre en échec toute tentative de faire indirectement ce qu’on ne peut faire directement. Il faut s’attacher au fond sans s’arrêter simplement au texte de la législation » (13). Ainsi, le fédéral ne peut pas s’immiscer dans le commerce provincial en dictant aux provinces comment utiliser les montants prélevés par l’imposition du commerce extraprovincial, car il s’agit d’une intrusion fédérale inconstitutionnelle. Cette partie de la loi est donc invalide (14).

2          Le droit criminel 

En 1975, dans l’affaire Ross c Ontario (Registraire des véhicules automobiles) (15), le juge Pigeon, rédigeant pour la majorité, écrit que « les conséquences civiles d’un acte criminel ne doivent pas être considérées comme une « peine » de façon à faire relever la question de la compétence exclusive du Parlement » (16). Les provinces peuvent donc légiférer sur les conséquences civiles des actes criminels, les lois provinciales complétant ainsi la loi fédérale. En effet, les provinces peuvent légiférer dans un domaine législatif fédéral lorsqu’il n’est pas pleinement occupé (17).

Pour le juge Pigeon, les sanctions imposées en vertu d’une loi provinciale relèvent de la procédure civile et non criminelle. Une loi provinciale prévoyant une enquête sur le crime organisé, comme dans l’affaire Di Iorio c Montréal (Gardien de la prison commune) (18), est donc valide. Dans cette affaire, le juge Pigeon adopte une approche différente de la majorité. Dans son opinion concurrente, il compare les compétences fédérale et provinciale afin de délimiter leur portée, la compétence provinciale sur l’administration de la justice circonscrivant la compétence fédérale sur le droit criminel (19).

Dans l’arrêt Keable c Canada (PG) (20), rendu en 1979, le juge Pigeon rédige les motifs majoritaires et rappelle qu’une loi provinciale ne peut pas avoir d’effet au-delà des limites territoriales de la province. Le procureur provincial peut enquêter sur les activités criminelles spécifiques de certains membres de la GRC, car cela relève de l’administration de la justice. Il ne peut cependant pas faire de recommandations à la GRC, car l’administration de ce corps policier relève du fédéral.

La même année, dans R c Hauser (21), la majorité, sous la plume du juge Pigeon, rappelle d’abord que la compétence fédérale sur la procédure criminelle doit généralement être restreinte pour préserver la compétence provinciale sur l’administration de la justice criminelle (22). Elle interprète ensuite le pouvoir résiduaire prévu au paragraphe 29 de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Selon le juge Pigeon, « le fédéral a le pouvoir d’imposer des sanctions pour la violation de toute loi fédérale, indépendamment de sa compétence en matière criminelle » (23). Le juge Pigeon écrit :

À mon avis, la principale raison pour laquelle il faut considérer la Loi sur les stupéfiants comme une législation fondée sur la compétence résiduaire générale du fédéral c’est qu’elle vise essentiellement un problème récent qui n’existait pas à l’époque de la Confédération et n’entre manifestement pas dans la catégorie des « Matières d’une nature purement locale ou privée ». (24) 

Le juge Pigeon insiste alors sur le caractère évolutif de la Constitution qui doit guider son interprétation.

3          L’environnement 

En 1976, dans l’affaire Interprovincial Co-operatives Ltd c Manitoba (25), la Cour suprême est saisie d’un litige concernant une loi manitobaine permettant de poursuivre un pollueur même si la source de pollution se trouve à l’extérieur de la province. Le juge Pigeon, pour la majorité, énonce que le pouvoir résiduaire du fédéral lui permet de légiférer sur la pollution interprovinciale (26), mais que les provinces peuvent adopter des lois environnementales plus sévères, à condition de restreindre leur portée aux limites territoriales provinciales (27).

4          Les Autochtones

Toujours en 1976, dans l’affaire Parents naturels c Superintendent of Child Welfare (28), qui porte notamment sur l’interprétation de l’article 88 de la Loi sur les Indiens, le juge Pigeon ne se rallie qu’à une portion des motifs majoritaires rédigés par le juge Martland (29). Comme l’explique si bien Me Courtemanche : « C’est alors à la faveur du respect du libellé de la loi et de l’intention qu’on y retrouve que le juge Pigeon détermine que la Loi sur les Indiens ne peut avoir pour effet d’incorporer l’ensemble des dispositions provinciales générales au pouvoir fédéral. Reconnaître ce principe et réaffirmer les conditions pour mettre en oeuvre l’article 88 de la Loi sur les Indiens permet de faire respecter l’autonomie législative provinciale » (30).

5          Les entreprises fédérales

En 1978, dans Régie des services publics c Dionne (31), la majorité juge que l’entreprise de câblodistribution opérant dans la province québécoise relève de la compétence fédérale. Le juge Pigeon, alors dissident (32), estime cependant qu’elle relève aussi de la compétence provinciale:

L’autorité fédérale ne peut raisonnablement prétendre que sa compétence s’étend à toute cette entreprise parce qu’elle fait un certain usage de radiocommunications. Il va sans dire que cette compagnie de téléphone doit se soumettre aux dispositions de la Loi sur la radio en ce qui concerne les aspects techniques des liaisons par micro-ondes, mais ce serait, à mon avis, une usurpation de pouvoir de la part de l’autorité fédérale que de prétendre exercer un contrôle sur toute l’entreprise parce qu’elle utilise certaines radiocommunications.

[…]

Quelle que soit l’étendue de la compétence que l’on reconnaisse au domaine attribué au pouvoir fédéral, celui-ci se heurtera toujours quelque part aux pouvoirs provinciaux. (33)

Comme le démontre la jurisprudence citée précédemment, le juge Pigeon est un défenseur de l’autonomie provinciale. Il tente de protéger les intérêts des provinces en recherchant ce que Me Courtemanche appelle l’efficience du partage législatif des compétences. Pour le juge Pigeon, les compétences législatives fédérales sont limitées par les compétences législatives provinciales et il faut les interpréter les unes par rapport aux autres pour bien comprendre les limites de chacune.  Selon le juge Pigeon, l’interprétation de la Constitution doit également être guidée par son caractère évolutif afin qu’elle puisse s’adapter aux nouvelles réalités non envisagées par les Pères de la Confédération.

Voir aussi :

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(1) Olivier L Courtemanche, « Les théories constitutionnelles de Louis-Philippe Pigeon: l'efficience du partage législatif des compétences et l'incrédulité face à la protection législative des droits fondamentaux », (2011) 57:1 McGill Law Journal 37 à la p 48.

(2) Caloil c Canada (PG), [1971] RCS 543.

(3) Ibid aux pp 550-551.

(4) PG Manitoba c Manitoba Egg and Poultry Association, [1971] RCS 689 à la p 723.

(5) Burns Foods Ltd c Manitoba (PG), [1975] 1 RCS 494 aux pp 496-506.

(6) Ibid aux pp 503-504.

(7) Courtemanche, supra note 1 à la p 48.

(8) Ibid à la p 47.

(9) Tomell Investments Ltd c East Marstock Lands Ltd, [1978] 1 RCS 974.

(10) Ibid à la p 986.

(11) Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 RCS 1198  aux pp 1289-1297.

(12) Ibid aux pp 1293 et 1296.

(13) Ibid aux pp 1291-1292.

(14) Ibid à la p 1293.

(15) Ross c Ontario (Registraire des véhicules automobiles), [1975] 1 RCS 5.

(16) Ibid à la p 13.

(17) Ibid à la p 16.

(18) Di Iorio c Montréal (Gardien de la prison commune), [1978] 1 RCS 152.

(19) Ibid aux pp 182-196 (voir plus spécifiquement la p 192).

À l’inverse du juge Pigeon, la majorité s’attarde uniquement à l’analyse de la compétence fédérale.

(20) Keable c Canada (PG), [1979] 1 RCS 218 aux pp 224-253 (voir plus spécifiquement les pp 240-241).

(21) R c Hauser, [1979] 1 RCS 984.

(22) Ibid à la p 996.

(23) Ibid.

(24) Ibid à la p 1000.

(25)  Interprovincial Co-operatives Ltd c Manitoba, [1976] 1 RCS 477 aux pp 505-516.

(26) Ibid à la p 513.

(27) Ibid à la p 516.

(28) Parents Naturels c Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 RCS 751.

(29) Ibid aux pp 775-776 et 783-785.

(30) Courtemanche, supra note 1 à la p 58.

(31) Régie des services publics c Dionne, [1978] 2 RCS 191.

(32) Ibid aux pp 198-210, voir plus spécifiquement pp 200-204 et 207.

(33) Ibid aux pp 204 et 207.

* Crédit photo: Courtoisie de la famille Pigeon

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